Η Ανάγκη Αντιμετώπισης του “Α-διοίκητου” του Ελληνικού Λιμενικού Συστήματος

Του Κωνσταντίνου Χλωμούδη
Καθηγητή Πανεπιστημίου Πειραιώς

Μεταξύ των κρατών-μελών της Ε.Ε. το 2013, η Ελλάδα κατείχε την 8η θέση στην εμπορευματική διακίνηση με φορτο-εκφορτώσεις 160 εκατομ. τόν. (σχεδόν ίση με αυτή της Σουηδίας) και την 1η θέση στη διακίνηση επιβατών με περίπου 73 εκατομ. επιβιβάσεις και αποβιβάσεις (σε πολύ στενό ανταγωνισμό με την Ιταλία).

Λόγω των ειδικών γεωμορφολογικών χαρακτηριστικών της Ελλάδας, με την εκτεταμένη ακτογραμμή (περίπου 17000 χλμ.) και τα πολυάριθμα νησιά, οι λιμένες, οι θαλάσσιες και οι νησιωτικές μεταφορές, διαχρονικά, αποτελούν βασική προϋπόθεση για τη διατήρηση της εδαφικής συνοχής και της ισόρροπης κοινωνικο-οικονομικής ανάπτυξης της χώρας.
Η αποτελεσματικότητα των λιμενικών τερματικών στη χώρα και η γρήγορη εναρμόνιση με τις διεθνείς και καλές πρακτικές στο τομέα, εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την λειτουργικότητα των δομών οργάνωσης αυτού καθ’αυτού του λιμενικού συστήματος.
Θα επιχειρήσουμε να περιγράψουμε ποια είναι η κατάσταση στη δομή του Ελληνικού Λιμενικού Συστήματος (Ε.Λ.Σ.) και πως μπορεί να οργανωθεί για διοικηθεί αποτελεσματικά η Ελληνική λιμενική βιομηχανία.

Το Όραμα
Στο σύνολο του, το εθνικό λιμενικό σύστημα διαθέτει περισσότερες από 900 λιμένες και αδιευκρίνιστο αριθμό λιμενικών εγκαταστάσεων, διαφορετικού μεγέθους, διοικητικής οργάνωσης, λειτουργικής εποπτείας, χρήσεων και διαφορετικής σημασίας τόσο για την εθνική όσο και για τη τοπική κοινωνία και οικονομία. Η ανάγκη αποτελεσματικής και λειτουργικής αξιοποίησης αυτών των υποδομών δεν προέκυψε από την συγκυρία της οικονομικής κρίσης και των μνημονίων. Αποτελούσε ανάγκη εδώ και χρόνια.
Αυτό όμως θα ήταν αποτέλεσμα μιας πολιτικής η οποία θα στόχευε σε ολοκληρωμένο και βιώσιμο εθνικό λιμενικό σύστημα για την οικονομική ανάπτυξη και την εδαφική συνοχή, με παροχή υψηλής ποιότητας λιμενικών υπηρεσιών και ανταγωνιστικά τερματικά. Θα αντιλαμβανόταν ως δεδομένη την επιλογή για συμμετοχή των λιμένων στα διεθνή δίκτυα εφοδιασμού και μεταφορών και για έμφαση στην τοπική ανάπτυξη και απασχόληση.
Η απαίτηση για Εθνικό Λιμενικό Σχεδιασμό δεν είναι κάτι καινοτομικό!.. Είναι μια πραγματικότητα σε όλο τον κόσμο εδώ και χρόνια. Από τότε που ο άνθρωπος αντιλήφθηκε τα Λιμάνια ως οχήματα ανάπτυξης για την εθνική και τοπική οικονομία. Από τότε που θέλησε να αποσυμφορήσει την Διοικητική εμπλοκή πολλών κέντρων λήψης αποφάσεων για το σχεδιασμό και τη λειτουργία των λιμανιών.
Τελικά έναν σχεδιασμό ο οποίος θα προωθεί την διαλειτουρικότητα στα δίκτυα μεταφορών και θα αξιοποιεί αποτελεσματικά τις υπάρχουσες λιμενικές υποδομές και πόρους στη χώρα. Εθνικός Λιμενικός Σχεδιασμός έτσι ώστε να στοχέυουμε:

• στην ένταξη των λιμανιών μας στο συνολικό δίκτυο μεταφορών
• να συμβαδίζει με τις προτεραιότητες και τις αρχές των Διευρωπαϊκών Δικτύων Μεταφορών
• να διασφαλίζει την εδαφική συνέχεια της χώρας καθώς και την ανάπτυξη και την απασχόληση σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

Η σημερινή πραγματικότητα του Ελληνικού Λιμενικού Συστήματος
Σήμερα στο εθνικό λιμενικό σύστημα λειτουργούν:
α) δεκατρείς (13) λιμένες διεθνούς και εθνικής σημασίας με τη μορφή Ανώνυμης Εταιρείας,
β) δεκατρία (13) Κρατικά Λιμενικά Ταμεία (Κ.Λ.Τ.) που αφορούν λιμένες διεθνούς, εθνικής, μείζονος ή τοπικής σημασίας (εποπτεία από το Υπουργείο Ναυτιλίας και Αιγαίου) και
γ) εξήντα εννέα (69) Δημοτικά Λιμενικά Ταμεία (Δ.Λ.Τ.) που αφορούν λιμένες διεθνούς, εθνικής, μείζονος ή τοπικής σημασίας.
Σε μελέτη της Ρυθμιστικής Αρχής Λιμένων (ΡΑΛ), με επιστημονικό υπεύθυνο τον καθηγητή κο Πάλλη Αθανάσιο, καταγράφηκαν συνολικά 889 διαφορετικοί υφιστάμενοι λιμένες και λιμενικές εγκαταστάσεις, όλων των μεγεθών και χρήσεων στη χώρα. Ο καθηγητής κος Μουτζούρης Κ., από την τράπεζα δεδομένων του Εργαστηρίου Λιμενικών Έργων, τις καταγράφει στο επίπεδο άνω των 1.114 περίπου.
Την κεντρική ευθύνη εποπτείας αυτών των εγκαταστάσεων την έχουν κατά σειρά και επί μέρους τα Υπουργεία Ναυτιλίας & Νησιωτικής Πολιτικής (ΥΝΝΠ), Εσωτερικών και Οικονομίας, Ανάπτυξης & Τουρισμού. Αν προσθέσουμε το γεγονός ότι όλες αυτές οι εγκαταστάσεις αναπτύσσονται σε 198 παράκτιους Δήμους, 40 παραλιακών Νομών, των 12 παράκτιων αιρετών περιφερειών, τότε έχουμε μια πλήρη εικόνα, των εμπλεκομένων φορέων στα της σχεδιαστικής διαδικασίας του ελληνικού λιμενικού συστήματος.
Ο παρακάτω Πίνακας (αποτέλεσμα της μελέτης του κου Πάλλη) μας δίνει την εικόνα των φορέων εκμετάλλευσης και διοίκησης αυτών των εγκαταστάσεων και λιμενικών τερματικών.


Ορφανές λιμενικές εγκαταστάσεις
Οι λιμένες, όπως παρουσιάστηκε παραπάνω, διαχειρίζονται και εκμεταλλεύονται από Οργανισμούς Λιμένα Α.Ε., Λιμενικά Ταμεία, Δημοτικά Λιμενικά Ταμεία, Λιμενικά Γραφεία (όσον αφορά τους φορείς που εποπτεύουν τα Υπουργεία Ναυτιλίας & Νησιωτικής Πολιτικής και Εσωτερικών) και Φορείς Διαχείρισης Τουριστικών Λιμένων, Καταφυγίων και Αγκυροβολίων Τουριστικών Σκαφών (όσον αφορά τους φορείς που εποπτεύει το Υπουργείο Τουρισμού).
Πλην αυτών των φορέων, φορείς διαχείρισης λιμένων αποτελούν κοινότητες, δήμοι, νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις και λοιποί νυν και πρώην φορείς της αυτοδιοίκησης α και β βαθμού. Επιπρόσθετα, υπάρχουν ιδιωτικοί φορείς διαχείρισης στους οποίους έχουν παραχωρηθεί η χρήση για βιομηχανικούς – βιοτεχνικούς σκοπούς και οι λιμένες αυτοί δεν εξυπηρετούν άλλες χρήσεις (επιβατική, εμπορική, τουριστική, αλιευτική).
Σημαντικό είναι ότι, από το 1923, εκτός από τους πολλούς φορείς διαχείρισης λιμένων στην Ελλάδα, υπάρχουν και λιμένες που δεν ανήκουν σε κανέναν φορέα διαχείρισης επισήμως. Δυστυχώς, ακόμα και σήμερα, δεν υπάρχει αναλυτικός κατάλογος των λιμενικών εγκαταστάσεων χωρίς φορέα διαχείρισης. Ενέργεια στην οποία θα πρέπει να προβεί άμεσα το Υπουργείο Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής.
Οι λιμένες χωρίς φορέα διαχείρισης χαρακτηρίζονται συχνά «ορφανές λιμενικές εγκαταστάσεις», με πιο χαρακτηριστικές περιπτώσεις τον λιμένα Σταυρού Θεσσαλονίκης, τα λιμάνια νότια του Ν. Ηρακλείου, στο Νομό Μαγνησίας κ.α.

Συνοπτική καταγραφή του Ελληνικού Λιμενικού Συστήματος
Η κατάσταση του Ελληνικού Λιμενικού Συστήματος μπορεί συνοπτικά να καταγραφεί ως ακολούθως:

1. Η Ελλάδα διαθέτει σημαντικό αριθμό λιμένων και λιμενικών εγκαταστάσεων
2. Υπάρχουν πολλαπλές μορφές των φορέων διοίκησης και εκμετάλλευσης των λιμένων.
3. Ύπαρξη διαφορετικών κατηγοριών λιμένων και λιμενικών εγκαταστάσεων που λειτουργούν ανά την επικράτεια.
4. Καταγράφονται πολλαπλές και διαφορετικές μορφές απασχόλησης σε αυτούς τους φορείς διοίκησης και εκμετάλλευσης των λιμένων και
5. Εξελίσσονται συνεχείς νομοθετικές παρεμβάσεις, οι οποίες μετά την εφαρμογή της διοικητικής μεταρρύθμισης της χώρας «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», το 2010, πυκνώνουν και λαμβάνουν τοπικό χαρακτήρα.

Το πρόβλημα Οργάνωσης και Διοίκησης του εθνικού λιμενικού συστήματος.
Υπό τις παρούσες συνθήκες δεν είναι δύσκολο για τον απλό παρατηρητή και σχετικό γνώστη των εξελίξεων στη λιμενική βιομηχανία ανά τον κόσμο, να εντοπίσει το Α-διοίκητο του λιμενικού συστήματος στην Ελλάδα. Δεν αναφερόμαστε για απλές Διοικητικές και λειτουργικές ανεπάρκειες. Εδώ εντοπίζουμε με εμφανή τρόπο την πολυδιάσπαση των φορέων, με φυσικό επακόλουθο την έλλειψη επιχειρηματικού και αναπτυξιακού σχεδίου. Αποτελεί βεβαίως και ένα άλλοθι η σχετική διάσπαση των αρμοδιοτήτων εποπτείας και ελέγχου, αλλά σε κάθε περίπτωση είναι σημαντικό το χρόνιο πρόβλημα της ελλιπούς αναζήτηση πόρων και εξ’ αυτού τα περιορισμένα όριά απόδοσης των υπαρκτών πόρων. Κανείς δεν αμφισβητεί, ως αποτέλεσμα, την χαμηλή αξιοποίηση των όποιων πόρων για λιμενικά έργα, λόγω ανάγκης εμπλοκής πολλών φορέων για αδειοδοτήσεις και αντίστοιχες σχετικές χρονοβόρες διαδικασίες.
Η δομή των μηχανισμών εποπτείας και διοίκησης των λιμενικών εγκαταστάσεων έχει ως ακολούθως:

• Γενική Γραμματεία Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής (ΓΓΛΛΠ)
• Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων
• Επιτροπή Τουριστικών Λιμένων (Ε.Τ.Λ.)
• Οργανισμοί Λιμένων ΑΕ, Λιμενικά Ταμεία (κρατικά και Δημοτικά)
• και η νεοσύστατη Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων

Γενικά η εικόνα του διοικητικού μοντέλου στην Ελλάδα μπορεί να χαρακτηριστεί με το νεολογισμό αυτόν της “συγκεντρωτικής αποκέντρωσης”. Με όλα τα κακά αποτελέσματα από το συγκεντρωτικό μοντέλο οργάνωσης συμπληρωμένα με τα αντίστοιχα από το αποκεντρωτικό. Αυτό το μοντέλο έχει το χαρακτηριστικό ότι δεν αφήνει να αναπτυχθεί κανένα από τα θετικά στοιχεία ενός εκάστου από το συγκεντρωτικό ή αποκεντρωτικό μοντέλο.
Προς την Διοικητική από-συγκέντρωση του Ελληνικού λιμενικού συστήματος
Χρειαζόμαστε στη χώρα μια καινούργια αρχιτεκτονική οργάνωσης του λιμενικού μας συστήματος, η οποία θα λαμβάνει υπόψη τις εθνικές ιδιαιτερότητες, τις διεθνείς εξελίξεις στο τομέα και τις δυναμικές στις θεωρίες και πρακτικές της οργάνωσης λιμένων και λιμενικών εγκαταστάσεων. Μια αρχιτεκτονική η οποία θα στηρίζεται στην παράδοση χωρίς να παραδίδεται στην αρνητική της επίδοση. Θέλουμε να αναδείξουμε τα θετικά ενός αποκεντρωμένου διοικητικού συστήματος χωρίς να χάνουμε τις ωφέλειες από την λειτουργία συγκεντρωτικών δομών. Για τούτο προτείνουμε την δομή της από-συγκέντρωσης στη διοίκηση του λιμενικού συστήματος στη χώρα. Ούτε Συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στη ΓΓΛΛΠ στο Υπουργείο, ούτε Από-κέντρωση σε κατακερματισμένες δομές, με επάλληλη διαχειριστική ανεπάρκεια, λόγω υψηλής εξειδίκευσης των εμπλεκομένων…
Επιθυμούμε να καταστήσουμε το ρόλο του κράτους έτσι ώστε να είναι πιο ευέλικτος, με μικρότερη αλλά πιο εξειδικευμένη παρεμβολή και συμβολή, με γρήγορη, ικανή και αποτελεσματική ανταπόκριση στις μεταβολές του ανταγωνισμού.
Για τούτο προτείνουμε κάποια μορφή Περιφερειακών Λιμενικών Θεσμικών Οντοτήτων στα πλαίσια συγκεκριμένου αριθμού λιμενικών περιφερειών. Δεν συσχετίζουμε τις λιμενικές περιφέρειες με αυτές των αιρετών περιφερειών. Θα είναι αποτέλεσμα μια μικρής μελέτης. Αν με κάποιες περιφέρειες θα μπορούσαμε να τις συσχετίσουμε είναι με αυτές της αποκεντρωμένων περιφερειών διοίκησης του κράτους (7 τον αριθμό) και όσες είναι παράκτιες. Όχι με αυτές των αιρετών περιφερειών. Ας ονομάσουμε αυτούς τους προτεινόμενους θεσμούς, για χάρη αυτής της εργασίας μας, Περιφερειακά Λιμενικά Συστήματα (Πε.Λι.Συ.).
Με βάση τη θεωρία και την πρακτική περί το «άριστο» μέγεθος, επιλέγετε η συγκρότηση ενός συγκεκριμένου αριθμού Πε.Λι.Συ., έτσι ώστε να υπάρχει η δυνατότητα στη συγκεκριμένη περιοχή ευθύνης τους, για εποπτεία, ρύθμιση, έλεγχο και εναρμόνιση με τις κατευθύνσεις του Εθνικού Λιμενικού Σχεδιασμού.
Υπό την εποπτική τους ευθύνη θα λειτουργεί και ο Δημόσιος αλλά και ο ιδιωτικός τομέας.
Στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους θα είναι και η εναρμόνιση του πλαισίου και των κανόνων που αφορούν στην ενιαία εθνική πολιτική καθώς και η λειτουργία της λιμενικής αγοράς και βιομηχανίας της περιφέρειάς τους. Το κάθε Πε.Λι.Συ. θα έχει την ευθύνη για την παραγωγή των αναγκαίων λιμενικών υπηρεσιών (από τον δημόσιο ή ιδιωτικό τομέα ή άλλης μορφής όπως αυτόν της μεικτής μορφής) που η Ζήτηση απαιτεί και για το λιμενικό σχεδιασμό της συγκεκριμένης λιμενικής περιοχής.
Τα οφέλη από μια τέτοια διάρθρωση θα είναι ότι θα υπάρχει η δυνατότητα υλοποίησης, εποπτείας και εναρμόνισης των κατευθύνσεων του Εθνικού Λιμενικού Σχεδιασμού, θα έχουν την εποπτεία του σχεδιασμού στο σύνολο της λιμενικής αγοράς της συγκεκριμένης περιφέρειας και οργάνωση της παραγωγής του λιμενικού προϊόντος στην περιοχή, όπου δεν υπάρχει ενδιαφέρον του Ιδιωτικού Τομέα και το πλαίσιο της λειτουργίας τους και οι κανόνες του παιχνιδιού θα αφορούν σε ενιαία εθνική πολιτική, όπου την ευθύνη οριστικοποίησης θα την έχει η εκτελεστική εξουσία. Την ευθύνη υλοποίησης θα έχουν τα Πε.Λι.Συ. για τα λιμάνια της περιοχής, στα οποία θα αναπτύξουν σύστημα σύγκρισης με τις επιδόσεις τους, με ενιαία κριτήρια σε εθνικό αλλά και διεθνές επίπεδο, αξιοποιώντας τις καλές πρακτικές.
Η θεσμική τους μορφή που προκρίνουμε, χωρίς να αποκλείεται άλλη, είναι αυτή των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.), για πολλούς λόγους που δεν είναι του παρόντος.
Είναι προφανές ότι η Γενική Γραμματεία Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής θα απευθύνεται στα Πε.Λι.Συ. και θα ασχολείται πλέον με τα σοβαρά προβλήματα του λιμενικού σχεδιασμού της χώρας και της εναρμόνισής μας με τις διεθνείς εξελίξεις. Από την άλλη οι διάφορες και διαφορετικές δομές λιμενικής εκμετάλλευσης, θα αναφέρονται στο Πε.Λι.Συ. της περιφέρειας στη οποία ανήκουν και στο οποίο θα ανήκουν.
Κάθε Πε.Λι.Συ. θα έχει στο δυναμικό του, αναλόγως των εξελίξεων αλλά και της παρούσης καταστάσεως, διάφορες δομές με την μορφή είτε Α.Ε. είτε Λιμενικών Ταμείων διαφορετικών μορφών είτε και Νομικών Προσώπων Δημοσίων και Ιδιωτικού Δικαίου. Οι δομές αυτές δεν θα είναι στατικές αλλά θα μπορούν να μετεξελιχθούν, κατόπιν τεκμηριωμένων προτάσεων και επιχειρηματικών σχεδίων. Είναι προφανής η ανάγκη για κατά περίπτωση συγχωνεύσεις Λιμενικών Ταμείων και δομών κάθε μορφής, με τις αντίστοιχες λιμενικές υποδομές της κάθε λιμενικής περιφέρειας, αρμοδιότητας του εν λόγω Πε.Λι.Συ στο οποίο ανήκουν. Οι δομές αυτές έχουν την ευελιξία για να προσαρμόζουν τα χαρακτηριστικά τους, είτε ως Ανώνυμες Εταιρείες είτε ως Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου και Ιδιωτικού Δικαίου, είτε ως Αποκεντρωμένες Δημόσιες Υπηρεσίες. Εκείνο όμως το οποίο θα πρέπει να θεωρηθεί δεδομένο είναι ότι η κάθε λιμενική μονάδα θα αποτελεί αυτοτελές κέντρο κόστους και ενδεχομένως ειδική δομή στα πλαίσια του Πε.Λι.Συ. Ο δε περιφερειακός θεσμός δεν θεωρείται ως το ανώτερο επίπεδο management εκάστης λιμενικής δομή ή υποδομής.
Ποια θα είναι η νέα δομή διοίκησης
Κατόπιν της παραπάνω πρότασης η δομή των μηχανισμών εποπτείας και διοίκησης των λιμενικών εγκαταστάσεων θα εξελιχθεί ως ακολούθως:

• Γενική Γραμματεία Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής (ΓΓΛΛΠ) όπου στα πλαίσιά της θα λειτουργούν, με υποχρεωτική γνωμοδοτική ισχύ και με την παρούσα σύνθεση, η Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων και η Επιτροπή Τουριστικών Λιμένων (Ε.Τ.Λ.)
• Πε.Λι.Συ. (Οργανισμοί Λιμένων ΑΕ, Λιμενικά Ταμεία κλπ.) συμπεριλαμβανομένης και της δημιουργούμενης Δημόσιας Αρχής Λιμένος (για Πειραιά και ενδεχομένως για Θεσ/νικη).
• Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων ως ρυθμιστής της διασφάλισης του δημοσίου συμφέροντος και προώθησης του κοινού συμφέροντος όσων εμπλέκονται στην παραγωγή αλλά και την χρήση των λιμενικών υπηρεσιών
  Είναι προφανές ότι θα προκληθούν εύλογα ερωτήματα, επιφυλάξεις ή και αντιρρήσεις. Στα πλαίσια του περιορισμένου χώρου που μας διαθέτουν τα φιλόξενα “Ναυτικά Χρονικά”, ήταν πολλά αυτά τα οποία δεν μπορούσαμε να αναπτύξουμε περαιτέρω ή και ενδεχομένως να έχουμε παραβλέψει. Το άνοιγμα όμως μιας συζήτησης, σε εθνικό επίπεδο, μπορεί να οδηγήσει σε σημαντικά αποτελέσματα. Το μόνο σίγουρο είναι ότι η παρούσα κατάσταση είναι θνησιγενής. Πολύ δε περισσότερο που με τη φόρα που έχει πάρει ο κάθε Δήμος, να φτιάχνει του δικό του Δημοτικό Λιμενικό Ταμείο, οδηγούμαστε σε μια κατάσταση, το λιγότερο, ανορθολογικής διαχείρισης πόρων αλλά και προβλημάτων.